长寿区地处重庆市主城东北方向， 幅员面积1424平方公里，因地多浅丘、气候温润、稼禾早熟，历来是重庆市农业大区（县），素有“天府膏腴之地、川东鱼米之乡”之称，具有良好的特色产业基础，长寿柚、长寿橘、长寿鲜鱼、长寿鸡蛋四大特色优势产业在重庆市乃至西南地区都位居前列，目前已建成西南地区最大的柚生产基地、重庆市最大的有机水产品养殖基地。

秀才弯农民新村全景

2018年5月，长寿区被确定为重庆市11个乡村振兴试验示范区县之一。自此，长寿区乡村发展驶入了“快车道”。实施乡村振兴战略以来，长寿区坚持问题导向，深入剖析 破解乡村发展不充分问题，发现“题眼”和“根本”在于城乡资源要素配置不合理，而土地特别 是建设用地作为乡村发展的核心 要素，成为乡村改革发展的关键 所在。对此，长寿区在严守乡村用地“红线”的基础上，以盘活乡村土地要素为抓手，有序推进 乡村改革发展，助力乡村振兴。

规划先行、政策“护航”，让社会资本走进来

“想要回乡发展产业，首先就是要解决用地问题，目前我流转了65亩土地种植蔬菜，下一步我还想申请点土地来建冻库、发展农家乐。”早在2017年，长寿区红岩村村民李红就想修建冻库，由于建设指标一直批不下来，一直以来只能靠自己和租用的农房作为蔬菜的临时存放点，计划发展的民宿客房也迟迟无法动工。

同样的问题困扰着多位经营业主。刘汶东在经过多地考察之后，最终将“东篱田园”乡村旅游田园综合体落户万顺镇东风村。“东篱田园”计划流转1300余亩土地，栽植杨梅、西瓜等，打造四季果园，同时建设粮食产区和农业体验种植区，形成独具特色的田园休闲景点。“发展观光农业旅游区目的是要留住游客，而留住游客的前提就是让人们能吃、能住、能耍，就需要修建餐饮住宿等一系列配套设施。我们有计划、有资金，但是没有用地指标，再多的想法都只能停在纸面上，无法实施。”以前一说到农村建设用地难，刘汶东脸上就会泛起愁云。

从小就远离家乡外出打拼的李则民，在一次回乡祭祖时发现，家乡土地撂荒的现象日渐严重，庄稼地杂草丛生、土壤板结严重，昔日绿水青山的美景不复存在。“我们的农村不应该是这样！”农村的凋敝令他久久不能释怀，萌生了反哺故土的想法。年近七旬的李则民带着积蓄，毅然回到云台镇八字村成立农业公司，流转土地林地、修整河道、拓宽道路，投身“三农”建设。他创建的“清迈良园”是一个集粮食生产加工、农事体验、休闲康养于一体的田园综合体。随着知名度不断提升，游客越来越多，满足游客食宿需求成了李则民要解决的头等大事。同时，为了提高稻米质量，他准备修建稻米加工厂。由于将农用地转为建设用地审批耗时长，已经累计投资超过1亿元的李则民实在等不起。“我能等，但是来观光的游客不能等，老乡们不能等，田里的粮食不能等啊！”用地指标迟迟无法批复，让许多有心投身乡村发展的业主打起了退堂鼓：继续等待则会阻碍事业发展，造成不小的经济损失。“一些基层引进的产业项目由于没有政策出口落不了地，卡住了乡村发展的‘脖子’。”云台镇基层干部江凤梅说。

称沱村村民学习村规民约

破解用地难题，规划要先行。2018年长寿区以云台八字、洪湖称沱等试验示范村为对象，探索编制“多规合一”的实用性村庄规划。在以往的乡村建设过程中，底线不清是违法用地问题涌现的主要原因。村庄规划采用“多规合一”的方式梳理城乡规划、土地利用规划、林业规划、四山管制、水源保护、重要交通廊道等资料，在高清影像中落实“三区三线”，让镇村干部在乡村建设项目选址过程中有了基准线。在村庄规划调研过程中，长寿区发现相当数量的乡村项目业主并不清楚拟建的配套设施究竟需要的是哪一类用地，一些本可以通过设施农用地解决的用地诉求当成了新增建设用地报送到了土地主管部门。针对上述情况，长寿区在符合用地政策基础上，明确规划新增的乡村集体建设用地周边预留不超过10%弹性空间，既从根源上减少建设用地指标浪费，也满足了乡村建设灵活性。

同年，重庆市发布了《全市分层分类开展乡村振兴试验示范实施方案》，明确除每年安排一定比例的计划指标专项用于支持农村“三项建设”和一二三产业融合发展外，还对每个综合试验示范区（县）每年专项安排500亩计划指标，单项试验示范区（县）每年专项安排200亩计划指标，用于保障符合要求的乡村振兴建设项目用地，对专项计划指标实行年度管理，不结转使用。

2018年，综合了市、区、镇三级调研情况，长寿区出台乡村振兴战略行动计划项目用地的实施意见，从用地原则、规划布局、点状征地供应、配套措施等方面全方位引导乡村振兴项目合法用地。针对乡村建设项目点状分布的特点，对乡村振兴重点项目建设用地确需转征为国有建设用地的，打捆进行“点状征供地”，优先使用增减挂钩结余指标予以解决。经过申报审批，完成了乡村振兴重点项目国有建设用地4.15 公顷“点状征地”批复和 41个乡村振兴示范项目的925亩集体建设用地批复，为乡村产业发展保障了用地供给。

“东篱田园”是这项政策的受益者。走进“东篱田园”，亭台楼阁错落有致，客栈民宿古朴典雅，漫步在园区的小路上，阵阵花香扑鼻而来。每年吸引8000余人次游客度假休闲，园内30多间古朴民宿更是周周爆满，同时还有60多名当地村民在当地找到了工作岗位。李则民也流转了大片撂荒的土地发展现代农业生产，规模化种植粮油作物、果蔬等。相邻的两个镇五个村在“清迈良园”带动下成立了家庭农场6个、农机专业合作社3个。园区周边陆续发展起种养大户40余家，带动当地村民就业5千余人次，提供固定就业岗位120余个，增加当地就业村民人均收入1.8万元。

随着时间推移，长寿区发现做好乡村产业用地保障不仅要在底线管控与新增建设空间上做文章，还要在大量闲置的乡村存量建设用地上下功夫。2019年依托村庄布局规划编制，将全区221个村分为集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类、特色保护类4种，结合区域特点细化成了区域带动型、乡村旅游型、城郊乡村绿道走廊型、城市拓展或重大项目占用型等10个引导类型。以村庄分类为基础，开展“乡村建设用地动态指标池”探索工作，对于有较大建设用地需求的村，结合现状上浮建设用地指标控制，对于搬迁撤并类的村建设用地指标则逐年降低。

长寿区改造升级后的垃圾分类收集点

简政放权、强化服务，让经营主体强起来

2018年，大型田园综合体“田园乐温”正式对外开放。“我们取得农村建设用地的价格很高，道路等基础设施还得企业自行投入。”“田园乐温”经营者邓晓节介绍，其项目获得40.8亩国有建设用地指标，耗资2千多万元。但由于土地性质，转卖受限，市场评估价格偏低，且这40.8亩土地只能办理一个产权证，不能根据企业融资需要分批抵押，企业发展面临不小的压力。

“农业项目本来就投资大、回报慢，想要吸引更多的社会资本进入农村，仅靠地方支持，仍难以有效降低乡村产业投入成本。”长寿区农业农村委主任黄广荣介绍。针对农业用地成本高等问题，长寿区创新性提出“钱地挂钩”模式。对涉及公益项目的国有建设用地采取划拨方式供应，对涉及商业经营的国有建设用地采取“招拍挂”方式出让。同时，对国有建设用地“招拍挂”成本给予补助，征地成本在每亩30万元（含30万元）以上的按土地成交价格的50%补助，征地成本在每亩30万元以下的每亩按土地成交价格扣除15万元后全额补助。目前，已下达用地招拍挂补助1200万元，有效降低了经营主体的用地成本，吸引农业产业化龙头企业的近20亿元资金投入到长寿乡村振兴建设。

“用地成本倒是下降了，但是用地审批流程会不会繁琐啊！”看到了好政策，邓晓节有了扩大产业规模的想法，但又担心好政策实施不了。其实，邓晓节的担心是多余的。长寿区通过简政放权、强化服务，在村庄规划中设立专章对地质灾害、压覆矿产、环境影响等情况进行综合评估，有效减少乡村建设项目的审批环节。针对乡村项目建设用地点多、面广、量小，难以按照传统的城市开发建设模式办理建设用地手续的现状，在国有平台公司成立专门团队，搭建行政审批机构和农业经营主体之间“服务桥梁”，在项目初期提供规划编制、政策咨询、打捆报批、基础设施配套等具体服务，并对零散的乡村振兴建设项目用地统一打捆向市级进行报批。同时，区财政在报批阶段统筹1600万元用于解缴报批过程中产生的规划费用，筹集3000万元用于征地拆迁补偿安置。

通过一系列措施的有力实施，长寿区有效降低了经营主体的时间、资金和人力成本，切实解决了经营主体扩大生产的后顾之忧。

长寿区内原址修复的保合书院

培育典型、“头雁”领路，让集体经济活起来

“土地就是农民的命根子，要想农村产业长久发展，就要保障农民土地权益，帮助集体共同发展。”黄广荣说。

由于乡村的快速变迁，长久以来形成了大量的闲置集体建设用地。长寿区结合全区第三次土地调查，以村为单位对闲置的学校、水利设施、砖瓦窑、预制场等集体建设用地进行全面清理，目前已经完成4个市级乡村振兴试验示范村闲置集体资产的清理和确权办证工作。

洪湖镇称沱村作为市级乡村振兴试验示范村，率先在全区开启资源变股权、资金变股金、农民变股民的“三变”改革试点工作。“‘变’虽痛，但‘变’则通。”称沱村村支书陈斌作好了可能面临的阻碍准备，但对于改革，他信心十足。

“好班子才能走出好路子”，长寿区出台乡村振兴试验示范党支部建设工作方案。洪湖镇向称沱村选派“第一书记”带动组建村集体经济股份合作社，搭建集体资产管理运营平台，在对集体闲置资产进行全面清理的基础上，积极引导村集体以可支配的集体资产同工商资本合股联营，村集体入股的资产和资金采取保底分红的方式进行利润分配。目前，全村每年可以得到35万元左右的分红收益，带动每户实现年增收2500元以上。

在坚持农村土地的集体所有性质不动摇的基础上，长寿区围绕“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”目标，充分考虑不同地区、不同类型的土地承包经营和集体土地、资产使用的现状，因地制宜，分类指导，全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证和集体产权清产核资工作，有效解决历史遗留下来的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范、建筑产权不明等问题，为农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革和农村集体产权制度改革打下了坚实的基础。

当前，长寿区土地流转可带动农民每亩年均增收500元左右。为切实保障农民土地收益，全区采取风险保证金保障流转履约，由受让方提前分年度或一次性缴纳一年土地年租金，联合金融机构利用基金池基金进行固定利息存储，基金产生的利息用于缴纳农村土地流转履约保证保险的保费，若出现违约，在保证农民土地流转收益的基础上，在赔款等待期内、土地再次流转之前，由保险公司优先享有对地表上的农作物、农业设施等处置收益，并依托区农村综合产权流转交易中心启动农村产权二次挂牌流转程序。

有了称沱村的改革经验，其余试点村也开始按照依法自愿有偿原则，开展由集体经济组织、村股份合作机构有偿回收、收储、租赁农村闲置建设用地，在符合规划的前提下，通过实施村域建设用地增减挂钩项目进行布局调整，异地集中用于休闲农业、乡村旅游等经营性建设项目落地。

长寿区“慢城”的田园风光和统一规划的村庄

龙河镇在保合村探索“国有资本+社会资源+集体资产”模式，引进浙江一家管理企业进行帮带，与村集体经济组织、国有平台公司按照2：2：6合股组建乡村旅游发展公司，负责乡村振兴重大项目长寿慢城的管理运营；在四坪村探索“村集体+供销社+农户”模式，组建农业服务合作社，发挥基层供销社的社会化服务优势，开展农业全程社会化服务；在河堰村探索“龙头企业+村集体+农户”的“股份+劳务”联营模式，在集体和农户入股分红的同时，为企业或其他项目提供劳务服务。全面开展财政补助资金股权化改革，拓宽村集体增收渠道。

保合村柑橘生产基地

长寿区根据辖区农村建设用地现状特点，在确保基本农田、生态红线的前提下，给予农村基层在建设用地规划调整、利用方式上更多话语权，加大用地供给、缩短征地时间，提升了乡村用地灵活性，保障了乡村产业用地需求，为破解乡村振兴“用地难”提供了生动范例