党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革。重庆市梁平区针对“小而散地块耕种难、少而低效益种粮难”等农业现状，探索统筹推进高标准农田建设与农村改革工作，试点将改地与改革融合，疏通高标准农田建设堵点，有效激发社会种粮积极性，变农民不愿种地为新农人“抢”地种粮，有效破解“谁来种地、怎么种地”问题，切实保障国家粮食安全。本文阐述探索试点缘由、做法、成果，提出政策建议。

一、探索试点缘由

我国是人口大国，从中长期看，粮食的供求仍呈紧平衡态势。当前外部风险挑战和不确定性明显增多，在粮食安全问题上万不可掉以轻心。

1.高标准农田建设遇阻。建设前，因修机耕道、排灌渠要占地，土地调整方案难落实等原因导致难以启动。建设中，因个别农民的不理解、不支持可能引发停工。建设后，若继续一家一户生产方式，不能充分发挥工程建设效益。

2.“谁来种地”问题凸显。“小而散”地块基础、“少而低”的农业收益，使得农民种地特别是种粮的愿望越来越低；“农村空心化、农民老龄化”现象严重，“无人种地、谁来种地”问题亟待解决。

3.土地经营权流转不够顺畅。一是转出难。虽多数农民转出土地意愿强烈，但因土地分散与个别农户坐地起价，难以整体转出。二是转入难。由于土地细碎化和信息、路径不畅通等原因，新农人难以获得成片土地经营权。

4.传统农业经营方式需改变。家庭联产承包制下的户户种地模式和传统小散化经营方式效率不高、效益低下，需要向规模化、标准化、生态化的现代农业生产方式转型，才能推动农业农村高质量发展。

▲ 两路村召开改地与改革村民会议

二、探索路径与试点办法

梁平属于全国第二批农村改革试验区，该区针对上述四个方面现状与问题，系统集成农村产权制度、土地制度和新型农业经营体系改革，在星桥镇两路村等地试点，探索创新“村集体经济组织集合土地；整村推进高标准农田建设；新农人多形式规模经营；承包土地农户均分土地经营权收益”的高标准农田建设与农村改革统筹推进机制，让过去分别进行的改地与改革高度融合，使高标准农田建设高质高效，农村改革成效更加突出。

1.村集体经济组织集合土地。经“四议两公开一签字”程序，由集体经济组织采取“村民委托集体预流转和牵头组建土地股份合作社”等多种方式，集合农户农地经营权，并实行统一管理和经营。土地按农户实际面积和按农户二轮农地承包人口数等多种方式入股。试点的星桥镇两路村，通过村民委托预流转，共集合村民土地2700余亩。

2.整村推进高标准农田建设。改变过去“重沟渠路、轻田”的做法，按照宜机化、水利化、生态化、园田化、规模化、标准化、智能化“七化”目标要求，对村集体经济组织集合的土地整体进行高标准农田建设。两路村投入2000多万元，将农田地块从小并大、短并长、陡变平、弯变直，实现了宜机高效、稳产高产、生态智能。

3.多方式放活经营权，发展多形式规模经营。高标准建设后的农地，农民确权确股不确地或调整为“一户一处地”。通过竞争经营、集体直营、合股经营、代耕代种和托管经营等多种方式，大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

①公开竞争流转经营。培育以本地化种粮型家庭适度规模经营为主的新型农业经营主体。一是集体经济组织制定包括租金底价、竞价程序与规则等竞争经营办法。二是将集合的土地按照当地家庭适度规模经营标准进行划片。三是进行公开竞争（也可公开议价），出价高者取得各片土地经营权，本集体经济组织成员优先，所得租金按合作社章程处理。也可以市场化自由选择包括外地人在内的竞标者，鼓励少数区位优势好、经营能力强的主体一二三产业融合发展。2020年12月6日，两路村对经过高标准建设后的2700余亩土地经营权实行公开竞标，27位种粮大户参与“抢地”，其中4位以每亩每年支付450元租金、60元工程维护与服务费的价格中标。全村申报了2021年度农业社会化服务项目。

②集体直营。村或组级集体牵头，由一名干部或村民具体负责，成立由有劳力、有责任心、有公益心、有农业生产技术的农民组成的生产小组，借助社会化服务组织，对集合的土地进行直接经营，所得收益按合作社章程处理。

③合股经营。采取“企业+土地股份合作社+农户”的模式，构建农村一二三产业融合发展体系，大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。

④职业经理人代耕代种和社会化服务组织托管经营。先进行“一户一处地”改革：采取抓阄的办法，将集合的土地进行重新调整，让每家农户的土地集中到一处（几家农户也可以提前自愿申请只要一个号，把几家人的承包地调配集并到一处），培育或引进职业经理人、社会化服务组织，通过由种地经理人代耕代种和由社会化组织托管经营等方式，发展服务带动型规模经营，提高耕种效率。

4.承包土地的农户均分土地经营收益。委托流转面积或实际入社面积，根据高标准农田建设修路、沟渠占地面积情况进行折算。土地流转金（或统一经营收入）按农户委托流转面积或入社股份均分。两路村收取的土地流转金由农民均分；工程维护与服务费在除去部分农田工程维护费和按比例扣除公积公益金后，给集体经济组织成员分红。

▲ 两路村高标准农田航拍图

三、探索试点效果

梁平区改地改革“两改”融合，加快构建了现代农业三大体系，发展壮大了村集体经济，增加了农民收入。

1.提升农业综合生产能力，强化农业生产体系。集体统一集合土地、统一推进高标准农田建设，让建设规划更科学、过程更顺利、质量更高，使得存续千年的“小而散”农田变成高质高产高效的高标准农田。通过提高农机作业效率、增加复种指数和农田综合利用，减少化肥、农药施用量，有效提升劳动生产率、土地产出率。

2.提升粮食保供能力，稳定农业产业体系。改田后，更利于大田作物降本增效，加之粮食作物不愁销价格稳，激发和增强了新农人种粮积极性，让保供产业得以稳定。两路村实施高标准农田建设后，由不交地租的农民不愿种粮变成新农人交地租且“抢”地种粮。

3.提升农业组织化、社会化市场化程度，优化农业经营体系。两路村从散户经营至合股经营、从户户“小而散”的传统种田方式变成种粮大户“大而专”的现代农业经营方式，激活了农村资源要素、培育了新型经营主体、发展了社会化服务，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

4.提升村集体的战斗力与凝聚力，壮大村集体经济。两路村通过集合土地统一整治和经营，锻炼了干部，取得了群众信任，新增了16万余元的集体收入，增加了农民土地租金、集体分红和从事二、三产业的收益，增强了群众的幸福感与获得感。

▲ 干部在两路村调查村民改地与改革意愿

四、政策建议

1.科学厘清改革与改地的关系。改革是改地的前提，改地是改革的平台，两者相互配合、相互促进、相得益彰。建议以高标准农田建设为基，以农村改革为本，改田改革统筹推进。只有通过改革建章立制后，才能改地；但受财力影响，在没有改地的地方，也可以推进改革，改变传统经营方式。

2.充分发挥村集体作为农村土地所有者的职能作用。基层工作人少事务多，干部往往疏于抓农业生产。建议建立和落实容错纠错机制，出台从集体经济净收益中为积极主动且贡献大的基层干部提取合理劳务报酬的相关规定，调动干部参与改地改革的积极性和主动性。

3.充分尊重农民意愿和发挥农民的主体作用。改地改革涉及农民切身利益，牵一发而动全身。建议通过广泛深入的宣传，赢得群众的理解与支持；充分尊重农民首创精神，由农民作主而不代替农民作主；保持历史耐心，不搞一刀切，尊重并妥善解决个别农户只愿种自家农地的意愿。

4.稳妥规范有序推进。改地改革的出发点和落脚点是为了提高农业生产能力，助农民增产增收，推进农业农村高质量发展。建议高标准农田建设要充分尊重新农人意见，使其实用、好用；优先发展绿色生态、本地化、保供型和种养结合型的新型农业经营主体，在技术培训与指导、金融保险、产品销售、营商环境等方面予以全面保障，降低经营风险；加强对流出农地的、有劳动能力的农民进行技能培训、创业就业指导与扶持，帮助他们从事二、三产业成功转型；牢牢守住“五个不能”底线（不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把农民土地承包权改丢了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了），规范操作，有序推进。